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德国农村土地整理融资立法及对中国的启示

农村土地整理是指依据法律规定在一定区域内，依照土地利用总体规划，结合土地利用现状，调整土地利用方式、结构与关系，对土地资源进行重新配置以增加有效耕地面积，提高土地利用率，改善农业生产条件和农村生态环境的活动。国外农村土地整理发展至今以德国、俄罗斯、荷兰、日本和中国台湾最具代表性。根据有关文献资料的记载，土地整理一词在国外最早问世于德国、法国和俄国等欧洲国家。”近年来为实现耕地总量动态平衡战略、改善农业生产条件，农村土地整理在中国各地被积极推进并取得一定成效。但中国农村土地整理融资却相对滞后，从而限制了农村土地整理的更大规模效益。农村土地整理融资立法是规范、保障农村土地整理融资的基本要件。德国、俄罗斯、荷兰、日本和中国台湾的农村土地整理立法均不同程度地就农村土地整理融资给予了规定，其中德国相关立法最早、体系最完备、最为典型。在此专门就德国农村土地整理融资立法予以分析，探寻尚未成型的中国农村土地整理融资立法可资借鉴之处。

一、德国农村土地整理融资立法概况

德国农村土地整理融资立法主要体现于《德意志联邦共和国基本法》第91条之相关规定“联邦和各邦应协力执行农业结构改善的任务”和《德意志联邦共和国土地整理’法))(以下简称土地整理法》)第19、36、50、51、86、88、104、105、107条的规定。主要涉及农村土地整理资金使用、来源两方面内容。

1.农村土地整理资金使用规定。农村土地整理资金使用主要通过列举方式予以规定。农村土地整理资金是用于支付农村土地整理费用的，对各项费用予以分类列举也就明晰了资金的具体去向。《土地整理法》将农村土地整理费用分为程序费用和实施费用。程序费用是指《土地整理法》第104条规定的行政和管理组织的人员工资和业务经费。包括：土地整理局的设备费;土地整理过程的行政办公费;土地整理局有关技术设备的使用费，如电子数据处理、航空测量和地图绘制等;专业评估费用;在快速土地归并项目中的委托费用;在自愿换地项目中的辅助人员费用。下列费用不能列入程序费用：在土地测量、标界、评估等工作中发生的辅助费用，如辅助人员的工资、标界材料等;根据《土地整理法》第107条，按照某个参加者提出的申请实施特定措施所需要的费用，这些措施不是土地整理项目本身所必需的;提出异议和上诉的费用。实施费用是指灶地整理法》第105条规定的为实施土地整理程序而发生的费用。包括：为道路、水渠、植树等共用设施的修建、改造或安装而发生的费用;在移交给新的管理机关以前，共用设施的维护费用;参加者没有负担的土地修整和土壤改良费用;没有依据有关法规由参加者联合会以外的其他单位组织实施的水利投入，如河流的修整和维护费用;土地测量、标界和评估中发生的辅助费用，如工资、界标和简单的设备和工具等;参加者联合会的业务费，如利息、理事会成员的补助和土地整理账户的管理费等;根据《土地整理法》第36、50和5l条发生的货币补偿支出、货币平衡支出和赔偿支出。

2.农村土地整理资金来源规定。程序费用一般由项目所在的州拨款解决。对于项目土地整理，项目承担者必须负担部分程序费用。实施费用由土地整理参加者联合会承担，其大小主要取决于项目所需建筑工程规模。根据《土地整理法》第86条和第88条的规定，在一定条件下，简化的土地整理或项目土地整理的实施费用部分或全部由项目承担者负担。土地整理参加者联合会可以根据《土地整理法》第19条规定向参加者征收经费或实物，以便用于参加者的共用利益。这些费用和负担向土地整理范围内全部土地所有者分摊，其依据是土地整理后各自取得的新土地价值比例，也可按照原有土地的价值、面积或按照新土地的面积来分摊。如果土地整理中发生的费用特别多，土地整理局也可以根据《土地整理法))第19条的规定向参加者征收附加费。为避免造成难以承受的负担，土地整理局可以全部或部分免除个别参加者的缴纳义务。由于这些减免的负担要分摊给其他的参加者，则需严格控制减免的标准和规模。如果参加者目前的经济能力不能承担全部资金投入，参加者联合会也可向金融机构申请贷款。贷款的利息也记入实施费用。尽可能通过向参加者分摊、筹集经费而严格控制贷款规模。

在自愿的基础上，乡镇政府为减轻参加者和土地整理参加者联合会的负担可以为土地整理提供资助或承担贷款利息。但排水、草地改造以及把草地开垦为耕地一般不能获得资助。土地整理参加者联合会在土地整理中对乡镇政府的财务依赖度很高，每年都可得到一定的资金帮助。如果其他项目建设单位没有承担实施费用，土地整理参加者联合会则可得到州政府下列补助：其一，对常规性土地整理(不包括葡萄园土地整理)、简化的土地整理和建设项目土地整理，补助比例为60%～80%，在建设项目区内还可追加10%。其二，对快速土地合并，补助比例为75%～85%。其三，对葡萄园土地整理，补助比例为60%。最高补助比例不超过85%。具体补助标准取决于“公顷价值”，“公顷价值”由税务部门按乡镇测算确定，用来反映当地土地的平均生产能力。“公顷价值”越高，补助越少;“公顷价值”越低，补助越多。

二、德国农村土地整理融资立法的特点

1.以高位阶法律规范予以统一规定。《德意志联邦共和国基本法》是从宪法位阶予以相对抽象的总则性规定。农村土地整理作为一种改善农业结构的活动，联邦和州政府都有责任予以支持，其中当然也包括农村土地整理融资活动。《土地整理’法))是从法律位阶予以相对具体的实施性规定，通过列举方式使农村土地整理资金使用和资金来源明晰化。在联邦宪法总则性规定指引下，以联邦专门立法实施性规定为基础，辅以联邦其他相关法律、规定和各州相关地方立法，而形成一套相对完备的部门法体系。

2.确立复合型融资组织结构规定。农村土地整理资金由联邦政府、州政府和土地所有者、其他团体共同承担。首先，联邦政府是农村土地整理的主要倡导者和资助方。联邦政府通过制定《土地整理法》对土地整理过程进行宏观调控，而不直接参与各州的土地整理工作。同时联邦政府还每年从财政收入中拨出专项基金，用于对各州土地整理的资助。其次，州政府是农村土地整理的主要组织实施方和监督方。州政府的土地整理融资，主要由州土地整理局负责进行。若无其他利益参与方，农村土地整理融资以联邦政府下拨的专项基金和州政府的财政收入为主。若存在其他利益参与方，则在州土地整理局的指导下，与土地所有者和其他利益相关人(如农业协会或乡政府)一起组成土地整理参加者联合会，具体承担土地整理工作，土地整理资金由多方承担。周期短、投资见效快、所需资金量较小的土地整理，州土地整理局只承担发起和管理工作;周期长、投资见效慢、所需资金量较大的土地整理，州土地整理局除承担发起和管理工作外，可采取招标和发行地方债券的方式融资，对招标企业给予一定的政策优惠和税收减免。再次，土地所有者、其他团体是农村土地整理的融资参与方。个体土地所有者承担的土地整理费用较少，可通过与州政府以钱换地或以地换地并支付地价差额的方式参与农村土地整理工作。乡镇和乡镇联合会、与土地整理有关的社会团体、水土保持协会、他项权利人、不属于土地整理区但要承担部分费用或要设置界桩的地产主在土地整理过程中会产生与自身相关的既得利益，则可承担与投资回报率相挂钩的部分费用。

3.设定多样化融资模式。根据不同类型的农村土地整理设定多样化的融资模式。其一，常规的土地整理融资。此类土地整理是为了改善农业生产作业条件，并促进土壤改良和土地开发。该类土地必须存在如农田破碎、道路通行不便、水利设施不全之类的缺陷。此类土地整理涉及的范围可以是一个村或乡镇，也可以横跨几个村或乡镇。故它的投资期较长，涉及的利益方较多，而设定多元化的融资方式。对接近市镇或经济价值较高的待整理土地，与企业或地产商合作，通过招标实行产业化整理;对偏僻或土地价值不高的乡村待整理土地，则与土地所有者通力合作，共同将整理成本降到最低。其二，简化的土地整理融资。此类土地整理可在一个或几个乡镇内开展。一般是为了克服因修建铁路、公路、水利等基础设施建设而对农田基本条件造成的不利影响或为了更好地实施住宅建设计划和自然保护、景观保护计划。简化的土地整理由州土地整理局批准立项，并由州土地整理局决定采用简化程序和方法。此类土地整理的生态意义大于政治、经济意义，其整理资金由州政府和相关环保部门共同承担。其三，项目土地整理融资。此类土地整理一般通过土地整理将公路、铁路、水利等基础设施建设项目中被征用的土地分摊给较大范围内的地产所有者负担，或为了消除或减轻因项目建设所致农业用地条件方面的缺陷，也或为了实施建设项目而落实土地征用计划。项目建设单位无权进行土地整理，但可向土地征用员建议或协商土地整理。此类土地整理经济价值高，故地产所有者是整理资金的主要出资方，州土地整理局在整理过程中只起监督和资金管理作用。其四，快速土地合并融资。实施土地合并项目的前提是存在完善的道路网络，不需要重新修建道路。这类土地整理多适用于已经初步完成土地整理的区域，而不需要进行大规模的水利设施建设包括灌溉设施和排水系统的建设。在快速土地合并中，参加者的补偿问题尽量通过协商的办法加以解决。由于其土地整理已初步完成，故所需费用较少，主要用于补偿参与方和土地维护，相关费用主要纳入州政府的财政支出计划。其五，自愿调换土地融资。此类土地整理是为了改善农业土地利用条件，用快速、简化的方法合并农用地，为自然保护和景观保持创造条件。自愿调换土地由州土地整理局批准立项，具体实施可以请社区组织提供帮助。此类整理所需费用，由州土地整理局、乡政府和土地所有者、其他团体共同承担。

三、对中国农村土地整理融资立法的启示

1.健全中国高位阶农村土地整理融资法律规范。构建一套以《中华人民共和国农村土地整理法》为核心，辅以相关配套法规的完整农村土地整理部门法体系已是十分有必要。可考虑在未来的《中华人民共和国农村土地整理法》中以“融资制度”专章形式予以法律位阶之专门规定。也可考虑由国务院制定《农村土地整理融资条例》而实现对农村土地整理融资问题的统一专门规制。该条例要就中国农村土地整理的资金来源、资金使用、监管、法律责任等事项逐一设定，从而提供更为明确、细致的农村土地整理融资行为准则。

2.确立体现中国国情的复合型农村土地整理融资组织结构。中国各地地形地貌不同，自然经济状况迥异，农村土地整理作业模式各具特色。至今已形成了平原田、水、路、林、村综合整理，丘陵山区山、林、田、水、村综合整理和单项土地整理3种典型一般作业模式。可根据各地实际情况，设定复合型农村土地整理融资组织结构。其一，农户牵头出资型，主要由农户出资，政府以免税、提供无息或低息贷款、奖励、补助金等形式适当补助。其二，农村集体经济组织牵头筹集型，由农村集体经济组织筹集全部资金、政府主要进行技术指导而引导土地整理者按土地利用总体规划确定的方向整理土地。其三，农村集体经济组织牵头入股型，农村集体经济组织以其拥有的土地作为股份人股，与国家、企事业单位联营合股共同出资整理。其四，土地整理公司外包型，土地整理项目外包而成立土地整理公司、由投资者组成的土地整理公司为追求较高的经济回报而承担全部土地整理费用。其五，国家出资型，完全由国家出资并统一组织，推动大规模、见效慢的农村土地整理。

3.根据农村土地整理赢利程度设定多样化的融资模式。依赢利程度将农村土地整理分为公益性、半赢利性与赢利性3种。针对不同类型的农村土地整理，设计不同的融资策略。其一，公益性农村土地整理。资金只能由政府部门来提供，主要由国家财政来承担。其二，半赢利性农村土地整理。以政策性金融为主体融资方式，建立、健全农村土地整理的政策性金融形式，拓展其政策性金融的资金来源，加强对该政策性金融资金运营的监管。其三，赢利性农村土地整理。应以市场融资为主，市场化融资提供全部资金，国家财政逐步退出，由更多的非政府部门来承担。

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