北京检验检疫局全面推进依法行政工作纪实

让权力循法治之轨而行

——北京检验检疫局全面推进依法行政工作纪实

□于维政 谢素桃/文 京 检/图

2012年5月，北京检验检疫局积极响应国家质检总局开展依法行政示范单位创建活动的号召，拟方案、定目标、提要求，精心组织部署，通过一项项具体措施，着力推进工作的制度化、规范化、程序化，让权力循法治之轨而行，让宽泛抽象的依法行政工作变得更加具体实在。

北京检验检疫局局长齐京安（前右）为法治文化演讲获奖选手颁奖

让每一个执法者都崇法

2013年，北京检验检疫局“崇法尚誉，敬业重德”的核心价值观甫一出炉，齐京安局长提出“崇法”就要让理念落地，法律意识自觉。于是该局法制宣传培训以此为目标，开展系列活动。

一时间法治文化专栏上了墙，“法治文化专刊”入了检验检疫人员的信箱，各种法治理论文章、法治热点成了大家茶余饭后的谈资；在该局门户网站“普法广角”栏目，可以看到2013年修改情况及解读、八大亮点、专题解读、新等一系列政策解读，以及“以案说法”等专栏；为了让威严的法律宣传升温，该局将法治宣传标识和海报做得鲜活、有趣；在法治文化主题演讲中，检验检疫人员将执法工作中的点点滴滴凝炼成依法行政的生动诠释；今年，该局又将质检系统法治文化巡回演讲团请进来；还有法律知识网上答题、法律知识竞赛，行政争议处理模拟对抗赛、组织行政诉讼庭审旁听、收看法治专题晚会、创作普法漫画、表演法治小品……浓郁的宣传氛围，使“崇法”理念在检验检疫人员心中扎根。

说到培训方面，北京局法制处处长于维政介绍了“四个兼顾”：一是培训对象兼顾“广度”与“深度”，组织党组中心组集中学法，对全局检验检疫人员和技术人员开展法律公共知识培训，对新入局人员举办基础法律知识培训，定期举办法制工作人员专项培训，开展行政处罚、行政争议岗位练兵和技能竞赛；二是培训内容兼顾重点和热点，既针对检验检疫基本法律法规开展重点培训，也开展行政强制法、政府信息公开条例等新颁布的热点法规培训；三是培训师资要专业人士与“自产”专家相兼顾，既聘请高等院校、法院、律师事务所的学者专家专题授课，也安排本单位的法律专家、执法经验丰富的老同志现身说法；四是培训方式要课堂教学与自主学习相兼顾，安排大量的讲座、培训，也发放书籍资料、布置在线学习任务、进行知识测试，督促职工自主学习，将课堂延伸到课外。

让每一项决策更科学

为了保证行政决策依法、科学、民主，北京检验检疫局2012年修订了，设定了更严格的程序要求，以切实把好规范性文件的准入关、审查关和评估关。该局所有规范性文件制定前，必须经过立项论证和审批，对必要性和可行性进行论证，论证通过后，才能进入制定程序。立项后形成的文件草案，由法制部门进行合法性审查，通过审查后再提交局务会议或党组会议审议。会议审议通过后，一部规范性文件才算正式“出炉”。发布后的规范性文件，还要接受每年一度的定期清理和评估，以便及时修改或废止。

把好了关，还要集思广益，该局将征求意见设定为规范性文件制定的必经环节。所有规范性文件草案必须在全局范围征求意见，必要的时候召开征求意见会议，涉及重大事项或者关系群众切身利益的规范性文件，要向社会征求意见，涉及其他行政机关的，还要征求其他行政机关的意见。同时调研也是重要一环，该局仅2012年、2013年就完成了40多项业务调研，这些调研成果有的为行政决策提供了科学依据，有的则直接转化为最后的管理措施。

立项论证和审批，确保出台的规范性文件确实出于行政管理和执法的需要，大大减少了随意制发的现象，既节约了行政成本，也有效规范了行政权力。严格的合法性审查，避免了规范性文件“不规范”，定期的清理评估则可以有效解决规范性文件内容滞后、与上位法冲突、相互间不协调等问题。2012年，北京局对全局104个规范性文件进行了集中清理，最终保留文件37个，修改文件12个，废止文件55个；2013年又开展了年度清理，废止文件1个，保留有效文件63个。

此外，北京局每作出一个重大决策，都要经过严格的程序，通过调查走访、召开座谈会，直接听取进出口企业的意见，邀请专家学者进行研究论证，开展风险分析评估，提交法制部门进行合法性分析，相关部门集体讨论决定……形式多样的听取意见和公开集体讨论，使该局的决策更加科学，更加切合实际。

让每一次执法都规范

执法规范不是说在嘴上、写在纸上，北京局实实在在地通过大力推进行政执法标准化工程，让权力在阳光下运行，用科学的程序规范具体执法行为，用细化的自由裁量规则压缩权力的“弹性空间”。

推进行政权力阳光运行是规范的第一步，北京局在门户网站公开了执法依据、工作时限、收费标准、检验检疫业务办理流程，设置行政许可事项专栏，公开了本单位负责实施和初审的10个行政许可事项，对部分有条件的许可项目实行网上审批，自2012年开始对行政许可窗口实行考核评议。

为了提高行政执法程序的科学性，北京局不仅建立了完备的执法制度，制定了可操作性强的程序文件，还开展了检验检疫行政执法程序科学性的专项研究。该研究全面梳理了重点执法流程，针对薄弱环节进行执法程序的重建与优化，如完善了入境旅客携带物截留的权利告知程序，制定了行政处罚权利义务告知书、授权委托书等多个应用模板，并出版了一书，成为办案人员的必备参考书。目前，该研究的多项成果已经应用于北京局行政执法实践活动中，进一步强化了检验检疫人员的程序意识。

让权力运行有规则，让裁量行使有标尺，是北京局行政处罚工作一贯坚持的理念。早在2008年，该局便制定了，对重大案件以集体讨论的方式行使自由裁量权；2012年，又出台了行政处罚自由裁量基准，对已实施的法律法规和质检总局规章中涉及的所有检验检疫罚则，采取逐条逐款列举的方式设定基准，清晰明确，一目了然。用办案人员自己的话说，这个基准为他们提供了一把精准而且实用的自由裁量的“尺子”。

为了避免行政处罚中出现法律适用不统一、同案不同罚的问题，2013年，北京局选取27个行政处罚典型案例，完成了5万余字的指导案例编写，作为全局检验检疫人员的培训教材。为实现指导案例发布的常态化，该局决定今后将按年度发布行政处罚指导案例，并逐步在投诉举报、政府信息公开等其他工作领域推行案例指导制度，以典型案例促进执法规范化。

“我们推行的行政执法标准化工程，就是要给每一个执法行为都定制一个‘框框’，让自由裁量不再‘自由’。”于维政说，行政执法标准化可以用程序公正保证实体公正，切断了检验检疫人员权力寻租的渠道、压缩了权力运行中的弹性空间，确保行政权力的依法运行。

让每一项监督都落实

为了加强工作质量检查，实现对执法行为的有效监督，北京局有一套自己的“组合拳”：编写职权目录一览表、权力运行一览表，绘制权力运行图；为首都国际机场旅检现场配备30余台执法记录仪，要求现场执法中必须全程佩带，实现了对执法活动的智能化、全程化监督。2013年，北京局开始全面建立业务影像记录，规定了5类拍摄范围，明确了不同类别监管对象的具体拍摄要求，截至2013年11月，已建立了3000余批货物的影像记录。业务影像记录不仅固定了现场执法证据，也能更好地监督现场执法行为。

工作质量审核检查和行政执法案卷评查，是北京局监督检查的有力抓手。稽查部门采用现场核查和证单抽查的方式，对规章制度执行情况、检验检疫证单质量等进行重点检查，每年抽取检验检疫证单上千份，根据检查结果开具书面纠正措施和预防措施。自2005年以来，该局在工作质量检查中发现问题200多个，开具纠正措施239个，预防措施42个。法制部门每年开展行政处罚和行政许可案卷评查，对检查中发现的问题，要求检查对象限期整改。行政许可项目的24个检查考核要点覆盖了政务公开、办理时限、窗口建设、收费管理各个环节，实现了全方位监督。

除了定期的专项检查，北京局已经将执法监督检查渗透到行政处罚案件的查处过程和行政复议案件审理过程。一旦发现执法不规范的现象，或者发现潜在的执法风险，法制部门就会迅速反馈到相关部门，要求其整改或完善工作程序，直至符合相关法律规定。

让每一个矛盾都化解

随着经济社会的快速发展，各类矛盾纠纷有所增加，面对“多发多样”的社会矛盾，北京局按照“办事依法、遇事找法、化解矛盾靠法，解决问题用法”的理念，及时跟进，通过建立健全投诉举报、信访、行政复议等工作制度，使各类矛盾得到了有效化解。

该局处理业务投诉的首要原则是“迅速”。长则一周，短则当日即给投诉人回复。他们认真核实每一个社会举报，需要立案查处的严格依照法律规定进行查处，并及时反馈查处结果，做到件件有着落，事事有结果。近几年来，该局业务投诉处理率、时限符合率及顾客满意度均为100%。2013年，该局开展了“12365热线局长接待日活动”，当天共受理处置群众电话咨询83件，受理群众来访举报1件。

对重要信访事项，北京局建立了案情会商制度，由信访主责部门联合法制部门、业务管理部门等进行集体研究讨论，形成一致意见后进行答复；对信访中暴露出的工作问题，则以建议书的方式及时反馈相关部门，以便进一步改进工作，避免再次发生类似的矛盾和纠纷。

为了进一步畅通行政复议渠道，北京局在外网设置行政复议专栏，公布了行政复议申请指南，提供行政复议申请书格式文本下载，引导行政相对人通过行政复议渠道，合法理性地表达利益诉求。2011年至2013年北京局连续3年开展了行政复议岗位练兵活动，对全局行政复议工作人员进行专题培训，开展实战练兵；开展行政复议统计分析，收集行政复议典型案例，并开展案例教学，有效提高了应对水平。

让每一条经验都推广

在近年来的依法行政工作中，北京局各分支机构涌现出不少好的经验、做法，为了更好地推广这些经验，该局以质检系统依法行政示范单位创建活动为契机，将全局所有分支机构纳入创建范围，并将该项活动列入2013年法制重点工作。2013年11月，各创建单位在依法行政示范单位评选暨经验交流会上现场进行汇报，向全局介绍本单位依法行政工作经验。通过现场评分，最终评选出4个示范单位。

创建活动期间，北京局十分注重宣传和营造活动氛围，2013年7月份组织创建单位依法行政宣传展板集中展示，并评选出全局优秀展板；及时收集、总结各创建单位的活动信息，撰写专题信息，进行集中宣传，现场评选的模式，起到了很好的经验交流的作用。

此外，法制工作研究小组、岗位练兵和技能竞赛也是北京局交流、推广经验的重要平台。法制工作研究小组由该局法制骨干组成，定期开展活动，讨论交流执法工作；在法制岗位练兵活动中，该局充分发挥法律专家和法制骨干的作用，开展专家授课、执法能手讲课等活动，促进一线检验检疫人员之间经验交流，2012年还实行了行政处罚交流办案，设置集中练兵点，促进了办案经验交流，帮助检验检疫人员掌握不同类型案件的办案要求与技巧。

依法行政是行政执法机关的生命线，让权力在法治的轨道上运行，是依法行政的最终落脚点。近年来，北京检验检疫局在推进依法行政工作中做了很多探索，也取得了一些成绩，但客观来看，与国家对法治政府的要求还有一定差距。北京检验检疫局在2013年的法制工作会议上提出，要实现“全局工作法治化，法治工作全局化”。对此，北京检验检疫局的思路是加强制度建设，用制度来管权、管事、管人，用制度来规范、约束和引导执法行为；继续完善重大行政决策机制，把行政决策纳入规范化、制度化的轨道；加大政务公开力度，让权力真正在阳光下健康运行；将依法行政作为考核各部门和各级领导工作的一个重要指标，我们相信，在未来依法行政的道路上，北京检验检疫局的步子将迈得更大、更坚实。

历年行政处罚案例汇编

对出入境旅客进行普法宣传

加强口岸进口水果检验力度

现场查验入境旅客携带物

销毁动物皮张

典型带动 示范引路

——北京检验检疫局开展依法行政示范单位创建活动侧记

□谢素桃

2013年11月1日，北京检验检疫局1101会议室，17位评委神情严肃，几十位观众屏息静听，该局依法行政示范单位评选会议隆重举行。多个分支机构的主要负责人走上讲台，晒成绩，说经验，争先进，最终首都机场检验检疫局（以下简称“机场局”）、北京经济技术开发区检验检疫局（以下简称“开发区局”）、顺义检验检疫局（以下简称“顺义局”）、通州检验检疫局（以下简称“通州局”）4个单位脱颖而出。而从这4个单位的故事中，我们可以管窥出北京检验检疫局依法行政工作的具体成效。

机场局：不做矛盾的制造者

首都国际机场是中国最繁忙的航空枢纽，这既让机场局的执法人员充满了国门第一卫士的自豪感，也让他们感到了极大压力，偶尔发生的旅客质疑、不配合，常使他们陷入“尴尬”的境地。为了营造和谐的执法环境，该局“内外兼修”，对内定期举办培训，制作了多媒体教学片，严格现场检验检疫人员的行为规范；优化现场执法流程，需现场截留携带禁止进境物的，一律向旅客出具书面凭证，告知原因和救济途径；执法当中遇到困难的，业务部门与法制部门一起坐下来，找依据、商对策；为了确保执法过程的公正公开，该局还为检验检疫人员配备了执法记录仪，对执法情况进行“实时跟踪”；对外强化宣传，向旅客发放禁止携带进境物名录和健康须知检验检疫宣传资料，帮助出入境旅客了解我国法律规定，对有质疑的旅客耐心解释，既说法又讲理，争取旅客的理解和配合。

2013年1月至11月，机场局从旅客携带物中截获有害生物800多批次，多次截获动物皮张等禁止携带进境物品，从未发生过一起严重的执法冲突。就像该局旅客检疫处的一位检验检疫人员说的，“我们是执法者，不能成为矛盾的制造者。”

开发区局：做规范执法的引领者

打铁还需自身硬，开发区局以执法规范化建设为重点，加强业务技能培训，2012年至今除开展了10余次业务专题培训之外，还开展了多次“业务小讲堂”活动，人人既当教员又当学员。他们在办公场所设置宣传板、宣传栏，公布该局各业务岗位职责、执法依据、流程和时限、检验检疫人员行为规范、收费依据和标准等，对行政相对人的网站咨询和留言，承诺3个工作日之内给予回复。该局编制了执法岗位职权目录，制定了41项职权的权力运行图；加强执法信息化建设，配备手持移动终端，只要将工作中涉及的法律法规、标准输入移动终端，检验检疫人员就可在查验过程中随时查阅，也可当场告知企业，解答企业疑问，还可现场上网查询CCC认证证书有效期等信息；现场查验发现涉嫌违法行为的，可以现场进行拍照取证，为之后的调查提供有利证据，也实现了对现场执法行为的有效监督。

顺义局：做创新监管模式的先行者

为提高执法效率，实现科学监管，顺义局积极探索监管模式创新，改进执法方式。2012年，该局选取辖区内的玛氏食品（中国）有限公司作为试点，多次开展调研走访、风险分析和专家论证，在政策法规允许的范围内，最终决定对玛氏公司的出口产品实施“风险评估、企业自检、监督抽检”的监管模式，将监管前移到企业生产过程，出口产品不再批批抽样。自2012年4月1日该模式实施至2013年10月30日，玛氏公司共出口食品1049批次，产品出口周期同比平均缩短了1周，仓储费用节省超过百万元，出口成品库存费用节省上千万元。用该企业自己的话说，通关放行快了，产品上架快了，库房周转快了。

通州局：做履职把关的示范者

进境大中动物检疫，是通州局的一项特色业务。这项工作持续时间长，突发情况多，要做好检验检疫工作，任何时候都要“拎得清”，就是货主的主体责任要落实，提高进境动物收货人的守法意识；执法监管不缺位也不越位，在工作环节的设置上，通过不断优化预审查验、防疫消毒、驻场监管和检验检疫处理等流程，建立应急预案，形成了管理部门、执行部门和技术保障部门密切协作配合的工作机制。2013年3月，3946头来自澳大利亚的进口奶牛运抵北京，进行隔离检疫。隔离期间，通州局检验检疫人员在17头奶牛的血样中检出4种二类动物疫病，并依法对其实施了无害化处理。

如今，4个示范单位已成为北京局依法行政工作的四面旗帜，可是从创建活动中受益的，绝不仅仅是这4个单位。据北京局相关负责人介绍，自2012年国家质检总局在全系统启动依法行政示范单位创建工作以来，北京局11个分支机构全部响应，积极开展创建活动，在全局形成了崇法学法守法用法的浓厚氛围，相信通过这4个单位的示范效应，会更好地推动该局依法行政水平的整体提升。

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